印度：各邦引领博彩业改革

iGaming Expert欢迎推出两部分系列文章，探讨 2025 年及以后印度博彩业的监管前景，由4H Agency首席执行官Ilya Machavariani和市场专家Divya Negi共同分析。深入分析考察了卡纳塔克邦的最新发展，该邦为在线技巧游戏实施基于白名单的框架的努力可能会成为印度全国更广泛采用监管的催化剂。在这个市场中，风险很高，因为每年有超过1000 亿美元的支付交易与无牌运营商有关，而且州一级的治理工作与过时的联邦法律以及对机会游戏、技巧游戏和真钱活动的定义日益不一致。

2025年，卡纳塔克邦将成为重塑印度博彩业监管轨迹的关键力量。

2025 年 4 月，政府启动与全印度游戏联合会、印度幻想体育联合会和电子游戏联合会等行业协会的利益相关者磋商，以起草针对在线技巧游戏的全面监管框架。

正在考虑的最重要的创新之一是为合法的真钱游戏运营商引入“白名单机制”，提供正式认可、法律保护和运营透明度。拟议的法规包括基于Aadhaar的强制性年龄验证、争议解决机制和玩家保护功能，彰显了该州对行业发展和消费者保障的承诺。

卡纳塔克邦的战略重新定位催化了印度其他主要邦的立法和政策发展势头。该邦将此前封闭的行业合法化的决定，为面临类似监管和财政压力的司法管辖区提供了参考和实践。

马哈拉施特拉邦已启动与IT、内政和税务部门的磋商，以制定在线技能游戏的许可框架。官员们已确认了收费结构和执行机制的计划，并明确旨在使该行业正规化。

哈里亚纳邦颁布了《2025年公共博彩预防法案》，废除了殖民时代的法律，并通过扩大“公共博彩场所”的定义（现已包括在线博彩场所）来现代化执法。至关重要的是，该法案将技巧类游戏排除在“赌博”范围之外，为牌照发放和监管铺平了道路。

安得拉邦已发布提案，拟将州彩票和在线技能博彩合法化，作为其更广泛收入战略的一部分。预计首席部长将在收集各部门反馈后不久批准这些改革。

北阿坎德邦正在制定一项新的《博彩法》，明确区分技巧类游戏和机会类游戏。该法案目前正在接受法律审查，预计将支持真钱技巧类游戏，同时保留对传统博彩的禁令。

印度人口最多的北方邦已被阿拉哈巴德高等法院责令成立一个高级委员会，起草针对在线博彩和游戏的现代立法。法院强调，殖民时期的法律已经过时，有必要在统一的数字框架下规范梦幻体育、扑克和电子竞技。

如上所述，监管发展主要侧重于技巧型游戏，而非运气型游戏。当地专家认为，鉴于印度博彩业悠久而复杂的历史，这一做法反映了朝着更广泛监管博彩业迈出的必要且合乎逻辑的一步。卡纳塔克邦的政策成熟度和协商性做法，为其他邦的类似举措提供了合法性和紧迫性。最高法院即将就在线技巧型游戏的合法性和商品及服务税适用性作出的裁决，进一步凸显了这一转变——这些裁决可能会鼓舞那些有改革意愿的邦。

但卡纳塔克邦为何选择引领这一转变？而且，为什么是现在？在多年采取限制性甚至惩罚性措施之后，该邦已大幅扭转局面，将自己定位为塑造印度真钱游戏行业未来的领跑者。它的转型并非孤立发生，而是正在影响整个印度更广泛的政策觉醒。

现在，在我们深入探讨卡纳塔克邦的动机和发展轨迹之前，有必要回顾一下，审视其所处的更广泛的监管环境。印度的博彩法律支离破碎，既有过时的中央法规，也有不断发展的邦级举措。

理解这个双层体系对于掌握卡纳塔克邦的作用意义至关重要，我们将在以下章节中探讨这个更广泛的背景。

印度没有统一的全国性赌博法。相反，赌博，尤其是在线赌博，是通过数字内容监管、外汇管制和税法等多种手段间接监管的。虽然这些框架并未明确禁止或将全国范围内的赌博合法化，但它们营造了一种限制性强且往往模棱两可的环境。这种碎片化的方式导致了执法挑战、监管漏洞以及非法活动的泛滥。

目前，以下主要立法文书凸显了印度联邦对赌博监管方式的分散性和复杂性。

1867年《公共赌博法》是印度最早的赌博法之一，该法从技术层面上来说仍然有效，但已过时，在处理在线赌博活动方面基本上无效。该法最初旨在禁止实体赌场，但在数字时代却意义不大。宪法改革后，赌博监管权被下放至各邦，导致地方法律杂乱无章，执法不统一。

2021年《信息技术（中介指南和数字媒体道德规范）规则》（修订于2023年）构成了印度联邦数字监管的核心。这些规则规定，在线游戏平台有义务监控内容并保护用户免受伤害。

禁止中介机构托管或分发宣传赌博或包含对用户造成伤害的游戏的内容。

平台必须实施申诉解决机制，并主动屏蔽未经许可的赌博内容。

尽管执法权已下放给平台和行业机构，但这些规则将中央政府定位为防范未经授权的在线赌博的守门人。然而，由于缺乏联邦许可制度，这些规则导致了法律的不确定性以及不同司法管辖区合规性的不一致。

1999 年《外汇管理法案》（FEMA）限制跨境赌博支付。

印度居民未经授权不得将资金转移到国外汇款。此外，还明确禁止用于赌博、投注和彩票的汇款。

这些限制适用于直接支付和间接渠道，例如信用卡、电子钱包和加密货币。

违反规定可能会导致严厉的处罚和资产扣押。

印度储备银行 (RBI) 和执法局 (ED) 等执法机构一直在积极追踪与离岸赌博网站相关的交易，其中许多网站在低税收管辖区运营，使用分层中介和数字货币来掩盖其活动。

印度的商品及服务税（GST）制度为联邦监督增加了另一层。

2017年《综合商品及服务税法案》适用于在线信息和数据库访问或检索（OIDAR）服务，包括外国运营商提供的在线游戏。此类提供商必须在印度注册并直接或通过指定代表履行纳税义务。

尽管如此，合规性仍然很低。许多离岸博彩平台利用不透明的所有权结构来逃避注册，导致大量税收无法征收，并削弱了联邦政府的监管力度。

如上所述，印度的博彩监管主要由各州主导，各司法管辖区的法律途径差异巨大。虽然大多数州都遵循普遍的禁令模式，但也有少数州针对特定类型的博彩（实体博彩、线上博彩或两者兼有）采用了许可框架。锡金邦、那加兰邦和果阿邦等邦的监管清晰度最为明显，而恰蒂斯加尔邦等邦最近则颁布了全面的禁令立法。以下是对各州主要法律文书及其现状的总结。

在果阿邦，赌博受1976年《果阿、达曼和第乌公共赌博法》管辖。该法虽然禁止一般赌博活动，但也赋予州政府通过通知批准某些形式赌博的权力。这些形式包括：

五星级酒店的电子娱乐和老虎机；

在国家许可的近海船只上进行的轮盘赌和二十一点等桌上游戏。

该许可方案包括固定申请费（传统上为每台机器 2,500 卢比）、年度许可费（例如每台机器 6,000 卢比）以及保证金。赌场运营仅限于高端场所，以确保博彩业与该邦的旅游战略相一致。

果阿邦已成为合法赌博的热门目的地。据报道，截至2023-2024年，该邦政府从境内外赌场收入达60.6亿卢比，较上一年度增长70%。赌博已被正式列为娱乐基础设施的一部分，旨在吸引外国游客和高消费的国内游客。赌场牌照的发放需遵守内政部规定的条件，并可能根据合规情况获得批准、续期或暂停。

锡金颁布了两项监管赌博的主要法律：

2002 年《锡金赌场（控制和税收）法案》（2010 年和 2011 年修订）;

2008 年《锡金在线游戏（监管）法案》及 2009 年规则。

2002年《赌场法》规定，在基础设施达到五星级标准的酒店内设立实体赌场的许可事宜。赌场许可证有效期为五年，可选择申请临时许可证（六个月）以建立基础设施。费用包括：营业许可证5000卢比，临时许可证10万卢比，以及五年期正式运营许可证5000卢比。赌场可以全天候运营，但须遵守多项限制。

另外，2008年《在线博彩法》规范了在线赌博游戏和混合技能游戏，包括扑克、轮盘赌、二十一点、基诺、宾果游戏和体育博彩。该法案规定了：牌照费和年度税费，遵守年龄限制和负责任博彩协议，并接受指定州博彩管理局的监督等。

该框架使得在国家监督下，锡金境内的在线和实体赌博活动得以合法开展。

2022年，该邦颁布了《泰米尔纳德邦禁止网络赌博和监管网络游戏法案》，该法案禁止网络赌博，但同时建立了非赌博网络游戏的监管制度。

主要条款包括：

“在线赌博”的法定定义是在任何在线游戏中进行赌注或打赌，其中机会大于技巧；

禁止基于机会的真钱游戏；

成立由退休高级官员以及技术和心理学领域专家组成的泰米尔纳德邦在线游戏管理局。

2025年，根据该法出台了新的法规，以加强执法。主要要求包括：

强制性的基于 Aadhaar 的 KYC 和 OTP 验证；

每日/每周/每月消费限额和自动通知；

基于时间的游戏限制（例如，印度标准时间凌晨 12 点至凌晨 5 点之间禁止游戏）；

禁止未成年人进入。

虽然该法案严格禁止网络赌博，但允许对不属于赌博定义的本地网络游戏进行许可和监管。

那加兰邦通过2015 年颁布的《那加兰邦禁止赌博和推广及监管在线技巧游戏法案》开创了一种监管模式，在“技巧游戏”和“机会游戏”之间划出了明确的法律界限。

根据该法案：技巧类游戏明确合法且可获得许可，即使是用真钱玩的；机会类游戏被归类为赌博并被禁止。

那加兰邦的赌博法规还包括批准的技巧游戏清单，其中包括：

国际象棋、数独、扑克、拉米牌、桥牌；

虚拟游戏：幻想体育、虚拟赛车、虚拟拳击、策略游戏；

二元期权和基于测验的游戏。

持有执照的运营商可以向位于此类游戏不被视为赌博的司法管辖区的玩家提供这些游戏。这种域外模式使那加兰邦成为服务于国内或国际受众的在线平台的有利监管基地。该法案还规定了许可费用、持续记录维护和政府审计等规定。

梅加拉亚邦最初是根据1970 年的《梅加拉亚邦防止赌博法》进行管理的，该法禁止机会游戏，但豁免技巧游戏，但 2021 年当局通过了《博彩监管法》，为涉及赌博的机会游戏和技巧游戏建立了许可制度。

2021 年的法律引入了梅加拉亚邦博彩委员会，对赌场和在线博彩进行许可，以及诸如特许权使用费支付、账户管理以及对无牌运营商的处罚等监管义务。

然而，这项法律已被2023年《梅加拉亚邦博彩监管（废除）法》废除。该废除法恢复了1970年的框架，但包括一项保留条款：

根据 2021 年法案颁发的许可证在其原有的五年期限内仍然有效；

现有许可证持有者必须遵守 2021 年的要求，直至到期（通常为 2026-2028 年）；

不能授予任何新许可证。

自 2025 年中期起，涉及机会的赌博再次被禁止，除非它属于 1970 年法案规定的有限豁免范围（例如赛马投注、彩票和技巧游戏）。

2022 年恰蒂斯加尔邦《赌博（禁令）法》对赌博行业进行监管，该法案对所有形式的赌博实施了广泛而现代的禁令，包括在线平台、移动应用程序和支持赌博运营的金融系统。

主要条款包括：

禁止任何以经济利益为目的的赌博活动，无论是实体的还是虚拟的；

禁止经营或参与“赌场”，包括网络空间；

对在赌博场所发现的人员推定有罪；

授权警察无搜查令进行搜查和逮捕；

对于屡犯者，处罚将从 3,000 卢比罚款到 5 年监禁不等；

对公司、广告商和服务商的具体刑事责任；

明确定义区分技巧游戏和机会游戏。

该法案不仅将直接参与赌博定为犯罪，还将资金转移、广告、账户提供以及发布游戏相关数据等行为定为犯罪。这是印度最全面的邦级禁令之一。

那里的主要立法是1957年《西孟加拉邦赌博和奖金竞赛法》，该法案已经过时，且未涵盖数字游戏。该法案并未明确监管或禁止在线赌博，从而造成了法律上的灰色地带。

值得注意的是，在印度扑克协会诉西孟加拉邦案中，加尔各答高等法院裁定，扑克本身不受1957年《赌博法》的约束，除非伴有非法行为，否则不能被视为赌博。因此：

除非存在具体违法行为，否则没有明确的法律依据来阻止在线扑克；

没有国家许可的赌场或赌博框架；

离岸和国内的在线平台仍在运营，但不受监管。

这种法律真空允许用户在不违反州法律的情况下访问在线赌博服务，但由于缺乏消费者保护、税收或问责机制，也使他们面临风险。

印度的博彩监管环境极其复杂，联邦和州两级都存在严重的结构性缺陷。这些缺陷削弱了有效的监管，扰乱了市场稳定，并限制了消费者保护。由此产生的法律和监管漏洞导致离岸博彩业务蓬勃发展，给合规企业带来了不确定性，并使关键的公共风险得不到充分应对。

联邦层面效率低下：在国家层面，执法和监督机制在很大程度上仍然被动、分散且过时。尽管出台了从《信息技术规则》到《外汇管理法》以及商品及服务税立法等一系列法律文书，但监管环境仍未能跟上在线博彩市场的复杂性。

不受监管的离岸市场持续快速扩张，估计年交易额超过1000亿美元。这些资金流仍处于正规经济之外，导致大规模逃税、非法资本流动和系统性犯罪滥用。议会财政常设委员会和金融情报机构（FIU）的调查发现，在线赌博平台是洗钱和恐怖主义融资的主要渠道，通常通过空壳公司和加密货币运作。

与此同时，执法工作也面临根本性的限制。离岸平台享有匿名性和司法管辖距离的优势，这使得根据现有法律提起诉讼几乎不可能。对总投注额征收28%的统一商品及服务税，以及追溯性税收要求，只会增加合法参与者的运营压力，迫使许多参与者转向非正规市场。由于缺乏对赌博、技巧游戏或监管范围的统一定义，全国范围内的法律不确定性持续存在，导致政策实施和合规方面存在重大差距。

邦级监管碎片化：邦级监管本身就带来了复杂性。虽然果阿邦、锡金邦和那加兰邦等一些邦已经针对特定博彩形式建立了结构化的许可制度，但恰蒂斯加尔邦和泰米尔纳德邦等其他邦则采取了全面禁令。在西孟加拉邦等邦，立法仍然过时，且对数字博彩保持沉默，造成了事实上的法律真空。

其结果是，各司法管辖区的游戏体系参差不齐，合法性、合规标准和执法力度差异巨大。“技巧游戏”和“运气游戏”的定义不一致，许可程序不规范，消费者保护政策也大相径庭。各州频繁调整政策方向（例如梅加拉亚邦撤销了2021年的许可制度），导致监管难以预测，并阻碍了长期投资。

实际上，这种碎片化使得离岸和无牌运营商能够利用漏洞，跨越州界运营，并逃避监管或追责。用户面临的保护水平参差不齐，监管机构无法有效管控跨境数字活动，也无法应对离岸博彩带来的更广泛后果。

至关重要的是，联邦和州的监管方法之间缺乏协调。缺乏协调不仅使合法企业的合规工作复杂化，也损害了执法力度。在这种脱节的环境中，运营商面临着义务重叠、责任不明确以及持续的法律模糊性。与此同时，消费者容易受到欺诈、成瘾和数据滥用的威胁。

总体而言，印度现行的联邦和州级监管制度缺乏治理快速发展的在线博彩行业所需的一致性、凝聚力和适应性。系统效率低下、法律陈旧过时以及司法管辖权的缺失，共同导致了非法博彩活动猖獗、国家税收流失以及公共福利持续面临日益增长的风险。